Проблемът с „хеликоптерните пари“

Текстът е публикуван в бр. 6/22г. на сп. Business Global.

Автор: Цветелина Соколова

Раздаването на „хеликоптерни пари“ от бюджета като антикризисен икономически подход е сравнително нова политика в България. Тя датира от края на управлението на ГЕРБ и среща бурни критики от бизнеса, от макроикономистите и финансистите, което изобщо не спира политиците да се качват на „хеликоптера“ и да пръскат пари нашироко, защото знаят, че това се харесва на големи социални групи. В актуализацията на бюджет 2022 например става дума за над 2 милиона пенсионери, над 1 милион родители с деца, милиони собственици на автомобили и т. н. 

Обаче т. нар. таргетиране, тоест насочване на помощта към най-уязвимите групи, изобщо не е толкова лесна задача. Едната причина е техническа – държавата няма достатъчно добри инструменти да реализира бързи и насочени мерки за подпомагане. Другата е философска и е въпрос на управленско решение – трябва или не трябва по-широки кръгове от населението да бъдат подпомагани в тежки кризи (като тази с Covid-19 и войната в Украйна) в държава, в която 22% от населението е в риск от бедност, а 90% от работещите получават под 2000 лв. на месец по официални данни.   

Ситуацията

Вицепремиерът и финансов министър Асен Василев е привърженик на стимулиране на икономиката и домакинствата във времена на кризи – подход, който контрастира с водената вече 25 години консервативна фискална политика. Министърът твърди, че ако ЕС не бе „разхлабил коланите“ в последните две години, в момента щеше да е в рецесия. Василев не отрича, че стимулите не бива да са просто изсипване на пари, а предимно под формата на инвестиции, но в същото време правителството нашироко раздава пари и на домакинствата, представени като антиинфлационни мерки. С признанието, че проблем в този подход има, и с обяснението, че е трудно насочването на помощите да бъде въведено по справедлив начин.

„Антикризисните мерки не могат да бъдат таргетирани подоходно. Би било идеално, ако можем, но не можем, защото в момента държавата не знае гражданите какви доходи имат“, обяснява вицепремиерът. Стъпка в правилната посока е започналото събиране на цялата информация от Националната агенция за приходите (НАП), Националния осигурителен институт (НОИ) и Агенцията за социално подпомагане.

„Където е могло, сме ги таргетирали косвено както при бензина. Подоходното таргетиране ще може да влезе от догодина в сила, но трябва да имаме и механизъм за лесна дистрибуция, което става чрез електронна идентификация. Такава идентификация нямаме, имаме от 2016 г. поръчка за такава. Дано в рамките на тази година тя стане факт“, посочва Василев. По думите му липсата на електронна идентификация увеличава цената на социалните мерки, тоест държавата плаща за това, че няма добри институции и добри системи.

Под „таргетиране“ (насочване) на социалното подпомагане по света се разбират целенасочените политики за защита на най-бедните. Подобна политика има и в България, но тя толкова лошо изпълнява целите си, че дори финансовият министър може да не е чувал за нея.

Най-уязвимите групи са ясно определени от законодателството, но прагът на доходите, които дават право на подпомагане, е толкова занижен, че трансферите стигат до пренебрежимо малък брой хора. Освен това размерът на самата парична помощ е тотално неадекватен. 

В момента класически социални помощи, на база нисък доход, получават едва 34 802 лица и семейства по данни в актуализираната бюджетна прогноза за 2022 – 2024 г. Това е под 1% от населението на страната, при положение че по данни на НСИ през 2021 г. хората в риск от бедност или социално изключване в България са били 31,7% от населението, или близо 2,2 милиона души. А само тези в риск от бедност (т. нар. монетарно бедни) са 22,1%, или 1,53 млн. души. 

„Социалното подпомагане за хората с най-ниски доходи или изобщо без доходи има изключително ограничен обхват“, констатира в свой анализ и главният икономист на Института за пазарна икономика (ИПИ) Лъчезар Богданов, който апелира за разширяване на достъпа до помощи. Според експерта осигуряването на адекватна социална подкрепа именно на тези домакинства е важен фактор за успеха на други политики с дългосрочно значение, например включването и задържането на уязвимите деца в училище. Публичните ресурси, насочени към подпомагане на домакинствата с най-ниски доходи, представляват едва 2% от общите разходи за социално подпомагане в бюджет 2022 г., за сметка на редица други инструменти за социални трансфери без подоходен тест или с много широк обхват. Заключението на Богданов е, че това води до „ниска ефективност на трансферите за намаляване на бедността и неравенствата“.

Според програмния директор в Институт „Отворено общество“ Боян Захариев социалното подпомагане у нас в момента е силно подценена политика и е добре то да обхване поне 4 – 5% от населението, тоест минимум 300 000 вместо сегашните около 30 000 души.

Посоката на промяна 

През пролетта социалният министър Георги Гьоков предложи „исторически“ законопроект, който да сложи край на абсурдната ситуация социалните помощи за най-бедните да са обвързани с т. нар. „гарантиран минимален доход“ (ГМД) – показател, определян от правителството без каквато и да било връзка с реалната ситуация в икономиката и поддържан повече от десетилетие на унизително ниско равнище, в момента 75 лв. Гьоков предлага помощите да се изчисляват като процент от официалната „линия на бедност“, далеч по-адекватен показател, който за 2022 г. е 413 лв. 

В момента право на парична помощ от държавата имат хората, чийто месечен доход е по-нисък от диференцирания минимален доход, определен в Правилника за прилагане на Закона за социалното подпомагане. Самият размер на помощта е разликата между определения диференциран доход и дохода на съответните уязвими лица и семейства.

Например право на социална помощ имат възрастни хора на 75 години и нагоре, живеещи сами, ако пенсията им е под 182% от гарантирания минимален доход, в случая – по-малка от 136,5 лв. Тъй като минималната пенсия вече е значително по-висока  (370 лв. + 60 лв. добавка, а се предлага от 1 юли да стане още по-висока, 467 лв.), повечето пенсионери на практика не получават социални помощи. На подпомагане имат право също семейства, в които доходът на всеки от съпрузите е под 73% от гарантирания минимален доход; деца до 16 години, които не учат, ако доходът им е под 22% от гарантирания минимален доход; родители, отглеждащи сами децата си, бременни жени и родители с деца до 3 години, ако доходът им е под 110% от гарантирания минимален доход и т. н. 

На практика социалното подпомагане на база ниски доходи в България е изключително ограничително, а помощта е прекалено занижена. Тоест държавата е изоставила хората, изпаднали в дълбока бедност, и вместо да я намалява, политиката на управляващите през годините я увеличава. По данни на социалното министерство броят на лицата, получаващи месечни социални помощи, е намалял драстично от 2005 г. до сега – от 124 635 случая през 2005 г. до 23 702 през 2020 г., или повече от 5 пъти. Голяма част от тези хора са оставени сами да се борят с безпаричието си. 

С реформата на Гьоков се очаква значително увеличение на хората, които ще имат право на социална помощ заради ниските си доходи, както и на самия размер на подпомагането. Но се планира тя да влезе в сила от 2023 г., а част от най-бедните слоеве от населението са извън списъка с антикризисните мерки на правителството, ако не броим пенсионерите. Много от бедните домакинства не работят (и няма как да ползват данъчните облекчения за деца), не карат автомобили (не ги касае отстъпката за горивата) и т. н. 

Проблемът – много бедни

Националният статистически институт (НСИ) ежегодно изследва бедността по методиката на Евростат SILC („Статистика на доходите и условията на живот“), чрез която определя линията на бедност. В последните години линията на НСИ е по-висока от официалната, определена от Министерски съвет, и едва в края на лятото на 2021 г. правителството прие, че занапред ще се работи по методиката на Евростат/НСИ. 

Според методологията на НСИ през 2021 г. линията на бедност у нас е била 504,33 лв. средномесечно на лице от домакинство. При този размер под прага на бедност са били 1 532 400 българи, което прави 22,1% от населението на страната. Ако премахнем социалните трансфери, бедните у нас биха били 44,3%, което доказва значимата роля на държавното подпомагане за излизане от бедността.

В същото време работещите бедни според официалните данни на НСИ са цели 10% от населението, което прави 690 000 души. 3,6% от работещите висшисти също са под линията на бедност. 

Статистическите данни разбиват и мита, че хората в най-големите градове на страната са в най-малък риск от бедност. Тъй като линията на бедност в тези градове е значително по-висока от тази в други региони на страната, София и Пловдив например имат приблизително същия дял бедно население като това в Монтана, а в Бургас ситуацията е още по-лоша (виж картата по области).

Последната пълна публична информация на НАП за разпределението на населението по получавани доходи е за 2020 г. Тогава облагаеми доходи – заплати, доходи от наем, работа по граждански договори и др., са получили 3 039 064 души. От тях работещите са около 2,4 млн. 

50,5% (1 533 243 души) са вземали до 610 лв. на месец, колкото през 2020-а беше минималната работна заплата. До 1000 лв. на месец са вземали 68,3% от хората (общо 2 089 031 души), или две трети от всички с официални доходи. Още 801 645 души са получавали между 1000 лв. и 3000 лв. на месец, като на база на данните за 2019 г. може да се предположи, че мнозинството от тях (около 600 000 души) са вземали до 2000 лв. 

Така по официални данни на НАП излиза, че през 2020 г. 95,1% от българите с облагаеми доходи са получавали до 3000 лв. на месец, а около 90% - до 2000 лв. Само 4,9% (148 388 души) са вземали над 3000 лв. 

Подобна е картината и при разбивката за доходите само от заплати (виж графиката с данните на НАП). От нея излиза, че 56,5% от работещите са получавали до 1000 лв. месечно, като 36% са на минималната заплата или под нея.

Въпреки уговорката, че данните не включват парите кеш в сивата икономика – която според изследванията намалява в последните две десетилетия, – ясно се вижда, че в България все още няма стабилна средна класа с достатъчно добри доходи, която да е гръбнак на социалната система. Към това трябва да се прибави и високият коефициент на неравенство – отношението между доходите на най-бедните и най-богатите 20% от населението е 7,4, а в някои градове като София е над 10 пъти. 

Универсална или таргетирана подкрепа

Освен че слабо адресира хората в дълбока бедност, държавата има да решава тежки натрупани проблеми във философията на отпускане на големите социални трансфери – пенсии, детски надбавки, помощи за хората с увреждания и енергийни помощи. Основният въпрос е какво се цели: широк обхват – ниски суми на помощите, или по-тесен обхват – по-високо подпомагане.  

В момента държавата очевидно залага на широкия обхват. Детски надбавки вземат около 600 000 от над 1,2 милиона деца в България; месечна финансова помощ получават 670 000 хора с увреждания (около 44 000 от тях имат право на лични асистенти); целева помощ за отопление получават около 300 000 лица и семейства, а решението на сегашните управляващи за новите енергийни помощи отново е с широк обхват – въвеждане на т. нар. блок тарифи на ток, вода и парно, тоест ниска цена за всеки до определен лимит на месец.

Въпросът дали социалната подкрепа трябва да е универсална, или таргетирана, няма лесен отговор. За България обаче очевидно отговорът е: „И двете“. 

„Универсалният достъп и таргетираните подходи са политики, които не са противоположни една на друга. Дори европейските социални държави, които са постигнали най-високо ниво на универсален достъп до детски надбавки, образование, пенсионно и здравно осигуряване, имат закони за минималната заплата, социални програми за крайно нуждаещи се, които са стриктно таргетирани. Подходящият микс за всяка държава зависи от специфични исторически и политически фактори и истинският въпрос за анализаторите е как да посъветват държавите да направят по-добре и двата типа програми, как да въведат микс от координирани и добре хармонизирани универсални и таргетирани към бедността политики и програми, които ще изградят системата за социална защита и труд“, пише Руслан Йемцов, специалист по човешкото развитие в Световната банка. 

Според Шахра Разави от Международната организация на труда „в държавите, в които повече от половината от населението е бедно от гледна точка на доходите, основанията за таргетиране само на малък дял от населението са силно съмнителни. Това дори може да постави в риск социалната кохезия и да увеличи недоверието в държавата“.

И в други публикации на МОТ се подчертава значението на универсалната социална защита – тоест държавата гарантира социална защита не само на бедните, а на абсолютно всеки човек в даден момент от неговия живот, например, когато роди дете, при болест или увреждане, когато остарее и т. н. МОТ обръща изрично внимание на негативите от реформите за фискална консолидация в развитите и развиващите се страни, които увеличават риска от бедност и наказват средната класа, понякога наричана „липсващите по средата“. 

The missing „middle“

Като член на ЕС и в перспектива – като бъдещ член на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие, България е във, или най-малкото, на прага на „клуба на богатите“. В същото време с 22% от населението в риск от бедност и с около 90% от населението, получаващо до 2000 лв. на месец (въпреки сивата икономика), страната не може да прилага мерки само към хората в най-дълбока бедност. Работещите също трябва да имат достъп до адекватна защита в уязвими моменти от живота (раждане на дете, болест) или при тежки кризи като пандемии или войни. Това обаче не следва да става през подпомагането, а предимно през осигурителната система и през справедливо облагане на доходите.Особености на данъчната система

Данъчната система в България разчита основно на т. нар. косвени данъци, които облагат потреблението с равна за бедни и богати ставка. Най-важният данък у нас е ДДС, който заедно акцизите (върху цигарите, спиртните напитки и горивата) носи най-големи приходи в бюджета – 9,2% от БВП от ДДС и около 4,5% от акцизи. Преките данъци, върху печалбата и върху доходите на физическите лица, бяха намалени на 10% през 2007 – 2008 г. и от тогава насам резки промени в тази данъчна структура няма.
Ситуацията е точно обратната на тази в развитите икономики в Западна Европа, които имат огромни преки данъци върху доходите на физическите лица и върху печалбите на фирмите, силно диференцирани на принципа „богатите плащат повече“. По приходи от преки данъци България е на предпоследна позиция в ЕС, само преди Румъния. През 2020 г. те са били 6,1% от БВП при средно 13,3% за ЕС, по данни на Евростат. България има и най-ниското ефективно облагане на едрия бизнес в ЕС – 9% за 2021 при средно 19% в Съюза. За сравнение, има държави с около 29% ефективно облагане на едрия бизнес. Според теорията огромното преимущество на облагането на потреблението (през ДДС и акцизи) е, че е данъчно неутрално и в по-малка степен пречи на икономическия растеж в сравнение с облагането на капитала и труда, което обезсърчава повече инвестициите и спестяванията.
От друга страна, е факт, че първият вид облагане силно натоварва хората с по-ниски доходи, които на практика харчат целия си бюджет за потребление.Добър пример за добра социална мярка, насочена към средната класа, е въведеното от ГЕРБ и продължено от четворната коалиция реално данъчно облекчение за децата на работещите родители – 600 лв. на година за едно дете според предложената актуализация на бюджета, 1200 лв. за две деца и т.н.

В същото време е ясно, че средната класа, макар и крехка, не е редно да разчита на директно подпомагане. „Има теория, която твърди, че обществото трябва да стане достатъчно богато и чак тогава да се включи преразпределителната функция на държавата. Практиката обаче показва, че никой не знае кога точно идва този момент“, коментира Боян Захариев, програмен директор в Институт „Отворено общество“. По думите му българското общество далеч не е сред най-бедните в света, а е по-скоро в горната средна група по доходи и БВП, което означава, че има нужда от ефективни политики срещу неравенството. Според него борбата с вътрешното неравенство в обществото е ключова, защото проблемът е много болезнен и може да се стигне дотам големи групи хора да се чувстват неуспели, декласирани, което в един момент може да се превърне в заплаха за демократичната система. 

При всички положения средната класа трябва да дава повече в бюджета, отколкото получава, смята Захариев. Но в същото време според него не е погрешно тя да бъде подпомагана временно, при тежки кризи, с по-всеобхватни мерки от държавата, стига да е ясно, че те няма да продължат безкрай и да разбъркат философията на социалната система.

Споровете дали е добра идея да се прави социална политика през данъци, се водят от години (виж карето), но в българския случай косвените данъци са най-неподходящи за водене на „социална политика“ – например диференцирани ставки на ДДС за хляб, бира, вино или фитнеси. Няма никакви гаранции, че облекчението се пренася в цената, а в същото време подобни отстъпки лишават бюджета от сериозни приходи, които могат да се ползват за таргетирано подпомагане на бедните. Същото важи и за предложените мерки за отстъпки от цената на горивата. Например по сметки на финансовото министерство освобождаването от акциз на тока и газа плюс програмата за отстъпка в размер на 25 ст./л на бензина и дизела ще струва на бюджета над 300 млн. лв. за половин година. По оценки на експерти отстъпките са с крайно ниска ефективност, но общата сума е предостатъчна за рязко увеличаване на обхвата на социалното подпомагане.

От всичко казано дотук излиза, че таргетираната социална подкрепа действително е ключова за борбата с бедността, има висока ефективност, поради което България спешно трябва да увеличи обхвата и размера на социалното подпомагане за хората в дълбока бедност.  

В същото време заради огромния дял на бедните и ниските доходи на средната класа управляващите не могат да лишат от ограничена подкрепа (например през необлагаем минимум или данъчно облекчение за деца) и „липсващите по средата“, особено по време на кризи. Благодарение на електронното управление въпросните мерки могат да бъдат и по-иновативни. Но в крайна сметка поддържането на социалния мир е цел на икономическата и социалната политика, която не бива да се подценява.